A IDÉIA DE SISTEMA NACIONAL DE ENSINO E AS DIFICULDADES PARA SUA REALIZAÇÃO NO BRASIL NO SÉCULO XIX

Dermeval Saviani

Após a proclamação da independência política do Brasil, em 1822, instalou-se no ano seguinte a "Assembléia Constituinte e Legislativa" que pretendeu equacionar o problema da organização nacional do ensino através de um projeto que procurava estimular o surgimento de um tratado completo de educação. Esse projeto, entretanto, não chegou a ser aprovado. Com a dissolução da Assembléia Constituinte, D. Pedro I outorgou a primeira Constituição do Império do Brasil que se limitou a afirmar, no Inciso 32 do último artigo (179) do último Titulo (VIII), que "a instrução primária é gratuita a todos os cidadãos".
Reaberto o Parlamento em 1826, retoma-se a discussão do problema nacional da instrução pública surgindo várias propostas, entre elas o projeto de Januário da Cunha Barbosa que pretendia regular todo o arcabouço do ensino distribuído em quatro graus: o primeiro, denominado "Pedagogias", abrangeria os conhecimentos elementares necessários a todos independentemente da sua situação social ou profissão; o segundo, os "Liceus", se voltaria para a formação profissional compreendendo os conhecimentos relativos à agricultura, à arte e ao comércio; o terceiro, denominado "Ginásios", compreenderia os conhecimentos científicos gerais, como introdução ao estudo aprofundado das ciências e de "todo gênero de erudição"; finalmente, o quarto grau, isto é, as "Academias" se destinaria ao ensino das "ciências abstratas e de observação, consideradas em sua maior extensão e em todas as mais diversas relações com a ordem social, compreendendo-se além disso o estudo das ciências morais e políticas, contempladas debaixo do mesmo ponto de vista", como reza o artigo 5º do projeto (Annaes do Parlamento Brazileiro: Camara dos Deputados, 1826, tomo II, sessão de 16 de junho de 1826, pp.150-160, apud XAVIER, 1990, p.39). Na seqüência, o projeto detalhava as finalidades e o conteúdo da cada grau de ensino.
Essa proposta nem chegou a entrar em discussão. Em lugar de idéias mais ambiciosas, a Câmara dos Deputados preferiu ater-se a um modesto projeto limitado à escola elementar o qual resultou na Lei de 15 de outubro de 1827 que determinava a criação de "escolas de primeiras letras". A lei estabelecia, ainda, que nessas escolas os professores ensinariam "a ler, escrever, as quatro operações de aritmética, prática de quebrados, decimais e proporções, as noções mais gerais de geometria prática, a gramática da língua nacional, os princípios de moral cristã e de doutrina da religião católica e apostólica romana proporcionadas à compreensão dos meninos".
A referida lei, se tivesse viabilizado, de fato, a instalação de escolas elementares "em todas as cidades, vilas e lugares populosos" como se propunha, teria dado origem a um sistema nacional de instrução pública. Entretanto, isso não aconteceu. Em 1834, por força da aprovação do Ato Adicional à Constituição do Império, o governo central se desobrigou de cuidar das escolas primárias e secundárias transferindo essa incumbência para os governos provinciais. Conforme o testemunho de José Ricardo Pires de Almeida, as Assembléias Provinciais procuraram logo fazer uso das novas prerrogativas votando "uma multidão de leis incoerentes" sobre instrução pública (ALMEIDA, 1989, p.64), afastando-se, portanto, da idéia de sistema entendido este como "a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante"(SAVIANI, 1996, p.80). A idéia de sistema, em âmbito nacional, virá a ser retomada a partir do Regulamento de 1854. Tentemos, pois, a partir de uma breve caracterização do conceito de sistema educacional, detectar a sua presença no século XIX brasileiro.

1. A idéia de sistema nacional de ensino no Brasil do século XIX.
O termo "sistema" é empregado no âmbito da educação com acepções diversas resultando daí o seu caráter equívoco. No entanto, partindo-se da educação como fenômeno fundamental, é possível superar esse caráter e captar o seu verdadeiro sentido. Em verdade, a educação aparece como uma realidade irredutível nas sociedades humanas. Enquanto assistemática, ela é indiferenciada não se distinguindo ensino, escola, graus, ramos, padrões, métodos, etc. Quando surge a necessidade de organizá-la em um todo articulado e coerente, então busca-se explicitar a concepção de educação enunciando os valores que a orientam e as finalidades que se pretende atingir, sobre cuja base se definem os critérios de ordenação dos elementos que integram o processo educativo. E surgem as distinções: ensino (enquanto transmissão de conhecimentos e habilidades), escolas (enquanto locais especialmente preparados para as atividades educativas), articulação vertical e horizontal (graus e ramos), etc. A partir desses critérios, pode-se classificar o ensino. Exemplificando:
a) do ponto de vista da entidade administrativa, o ensino pode ser classificado em: federal, estadual, municipal, particular, etc.;
b) do ponto de vista do padrão, em: oficial, oficializado ou livre;
c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primário, médio ,superior;
d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial;
e) do ponto de vista do tipo de preparação, em: geral, semi-especializado ou especializado;
f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial, agrícola, etc.
Além dos mencionados, outros critérios poderiam ser levantados. Daí derivam expressões como: "sistema geral de educação", "sistema federal de ensino", "sistema oficial", "sistema público", "sistema escolar", "sistema de ensino superior", etc. Na verdade, porém, o uso dessas expressões é impróprio; um exame mais detido revelará que, em todos esses casos, se trata propriamente do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma, nesse ou naquele aspecto. Além do mais, o conceito de sistema denota um conjunto de atividades que se cumprem tendo em vista determinada finalidade, o que implica que as referidas atividades são organizadas segundo normas que decorrem dos valores que estão na base da finalidade preconizada. Assim, sistema implica organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto é, que obrigam a todos os seus integrantes).
Por outro lado, nas sociedades modernas a instância dotada de legitimidade para legislar, isto é, para definir e estipular normas comuns que se impõem a toda a coletividade, é o Estado. Daí que, a rigor, só se pode falar em sistema, em sentido próprio, na esfera pública. Por isso as escolas particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema público de ensino, subordinando-se, em conseqüência, às normas comuns que lhe são próprias. Assim, é só por analogia que se pode falar em "sistema particular de ensino". O abuso da analogia resulta responsável por boa parte das confusões e imprecisões que cercam a noção de sistema, dando origem a expressões como sistema público ou particular de ensino, sistema escolar, sistema de ensino primário, profissional, etc. Em verdade, a atitude que tem prevalecido entre os educadores em geral e especialmente entre os legisladores tem sido a de evitar a questão relativa ao esclarecimento preciso do conceito de sistema, considerando-o como algo constantemente referido mas cujo sentido permanece sempre implícito, supostamente compreendido mas jamais assumido explicitamente.
À vista do exposto, procuraremos verificar como a idéia de sistema nacional de ensino se manifestou no contexto brasileiro do século XIX, independentemente de que o conceito de sistema seja assumido explicitamente.
Como já indicado, a idéia de sistema começa a se delinear mais claramente a partir do Regulamento de 1854, decorrente da "Reforma Couto Ferraz". Esse Regulamento, baixado em 17 de fevereiro de 1854 pelo Ministro do Império Luiz Pereira do Couto Ferraz, estabelecia em seu artigo 64 a obrigatoriedade do ensino, determinando uma multa de 20.000 a 100.000 réis aos pais ou responsáveis por crianças de mais de sete anos que a elas não garantissem o ensino elementar, dobrando-se a multa em caso de reincidência, à vista de verificação feita a cada seis meses. Considerando a vigência do Ato Adicional, esse Regulamento vigorava para o Município da Capital do Império. Entretanto, ele atribuía ao Inspetor Geral a tarefa de "coordenar, de cotejar os quadros e as informações que os presidentes das províncias enviam cada ano ao governo central e de fazer sobre isto um relatório detalhado dos progressos realizados em cada província, comparando-os com o município da capital"(ALMEIDA, op. cit., p.90). Fica, pois, evidente a idéia de considerar a organização da instrução pública do Rio de Janeiro, capital da Império, como um modelo para as províncias delineando-se, a partir daí, um sistema nacional de ensino. Mas o Regulamento de 1854 teve efeitos muito limitados tendo o Barão de Mamoré, em 1886, considerado que "o programa nele estabelecido nunca fora cumprido" (PAIVA, op.cit., p.71).
Em 1856 Abílio César Borges, o futuro Barão de Macahubas, na condição de Diretor Geral dos Estudos da Província da Bahia, registrou em longo relatório sua rejeição ao caráter provincial da instrução pública defendendo a idéia de que "só um sistema geral de Instrução Pública, sabiamente formulado e estabelecido, poderá, permita-me a expressão, nacionalizar a Nação Brasileira" (Relatório de 1856, p.11, apud ALVES, 1942, p.25). E em 1875, em discurso dirigido ao Ministro do Império, João Alfredo Correia de Oliveira, conclamou-o a criar o Ministério da Instrução afirmando que "a instrução pública deste vasto Império reclama já, e merece assás uma pasta especial" (IBIDEM, p.34). Assinalava, assim, a necessidade de uma organização específica de âmbito nacional como instância articuladora e coordenadora das atividades de ensino em todo o país, tratando-o, pois, como um verdadeiro sistema nacional.
Os debates sobre a importância da educação e a necessidade de sua organização em âmbito nacional se intensificam nas duas últimas décadas do Império. Pode-se dizer que a idéia de sistema nacional de ensino se faz presente nos projetos de reforma apresentados desde o final da década de 60 assim como nos textos preparados para o Congresso de Instrução que deveria ser realizado em 1883 mas que, por falta de verbas (o Senado negou a concessão dos recursos) não se realizou. A obra de Liberato Barroso, A Instrução Pública no Brasil, publicada em 1867, situa-se no marco inicial desse movimento. Nessa obra o autor defende, além da obrigatoriedade escolar, a educação como elemento de conservação do status quo e fator da integridade nacional, posicionando-se ao mesmo tempo contra os liberais e os católicos retrógrados (BARROSO, 1867, pp.10-13).
Na direção da ampla reorganização do ensino vão surgir as propostas de Paulino de Souza em 1869, de João Alfredo em 1871 e, fechando a década de 70, a Reforma Leôncio de Carvalho, decretada em 1879, a qual ensejou o famoso parecer-projeto de Rui Barbosa , uma obra monumental abrangendo todos os aspectos da educação, desde o jardim de infância ao ensino superior (MACHADO, 1999, pp.99-150). Também de 1882 é o projeto de Almeida Oliveira para quem a questão do ensino deveria ser considerada a primeira entre as primeiras. Um outro projeto que, a exemplo dos de Rui Barbosa e Almeida Oliveira não teve andamento, foi o do Barão de Mamoré apresentado em 1886.
Com a proclamação da República em 1889 e o conseqüente advento do regime federativo, a instrução popular foi mantida sob a responsabilidade das antigas províncias, agora transformadas em Estados. Entretanto, já em 1890 foi instituída por Benjamin Constant, através do Decreto 981 de 8 de novembro, a reforma dos ensinos primário e secundário que, embora limitada ao Distrito Federal, poderia se constituir em referência para a organização do ensino nos Estados. Entretanto, essa reforma, que pretendeu conciliar os estudos literários com os científicos, foi amplamente criticada, inclusive pelos adeptos da corrente positivista da qual Benjamin Constant era um dos principais líderes (CARTOLANO, 1994, pp.123-179). Assim, a tentativa mais avançada em direção a um sistema orgânico  de educação foi aquela que se deu no Estado de São Paulo. Ali se procurou preencher dois requisitos básicos implicados na organização dos serviços educacionais na forma de sistema: a) a organização administrativa e pedagógica do sistema como um todo, o que implicava a criação de órgãos centrais e intermediários de formulação das diretrizes e normas pedagógicas bem como de inspeção, controle e coordenação das atividades educativas; b) a organização das escolas na forma de grupos escolares, superando, por esse meio, a fase das cadeiras e classes isoladas, o que implicava a dosagem e graduação dos conteúdos distribuídos por séries anuais e trabalhados por um corpo relativamente amplo de professores que se encarregavam do ensino de grande número de alunos, emergindo, assim, a questão da coordenação dessas atividades também no âmbito das unidades escolares. Ora, a reforma da instrução pública paulista, implementada entre 1892 e 1896, pioneira na organização do ensino primário na forma de grupos escolares, procurou preencher os dois requisitos apontados. Tratava-se de uma reforma geral que instituiu o Conselho Superior da Instrução Pública, a Diretoria Geral e os Inspetores de Distrito, abrangendo os ensinos primário, normal, secundário e superior (REIS FILHO, 1995, pp.90-202).
Mas a reforma paulista também não chegou a se consolidar. Em 1º/8/1896 o cargo de diretor geral da Instrução Pública e a Secretaria Geral são suprimidos pela Lei n. 430. E um ano depois, em 26 de agosto de 1897, a Lei n. 520 extingue o Conselho Superior de Instrução Pública e as inspetorias distritais, ficando a direção e a inspeção do ensino sob a responsabilidade de um inspetor geral, em todo o Estado, auxiliado por dez inspetores escolares. Assim, "volta-se à prática, anterior à reforma, de em cada município a fiscalização das escolas estaduais ser exercida por delegados ou representantes das municipalidades"(IBIDEM, p. 128).
Essa involução na reforma do ensino paulista coincide com a consolidação do domínio da oligarquia cafeeira que passa a gerir o regime republicano por meio da política dos governadores. Seria preciso esperar o período final da República Velha com a crise dos anos 20 para se retomar as reformas estaduais da instrução pública e recolocar o problema do sistema de ensino que passará a ter um tratamento em âmbito nacional após a Revolução de 1930.
Cumpre, pois, examinar, ainda que sucintamente, as dificuldades para a realização da idéia de sistema educacional no Brasil do Século XIX. Em suma, trata-se de saber por que a idéia de sistema nacional de ensino, que vinha se realizando nos principais países no século XIX, permaneceu, no Brasil, no rol das "idéias que não se realizam" (SCHELBAUER, 1998).

2. Sobre a materialidade das idéias pedagógicas
Considerando-se o conceito de idéias pedagógicas como se referindo às idéias educacionais consideradas, porém, não em si mesmas, mas na forma como se encarnam no movimento real da educação orientando e, mais do que isso, constituindo a própria substância da prática educativa (SAVIANI, in FARIA FILHO, 1999, p.15), verifica-se que o sistema de ensino, enquanto idéia pedagógica, implica a sua realização prática, isto é, a sua materialização. Assim, a idéia de sistema nacional de ensino foi pensada no século XIX enquanto forma de organização prática da educação, constituindo-se numa ampla rede de escolas abrangendo todo o território da nação e articuladas entre si segundo normas comuns e com objetivos também comuns. A sua implantação requeria, pois, preliminarmente, determinadas condições materiais dependentes de significativo investimento financeiro. Emerge, assim, uma primeira hipótese explicativa das dificuldades para a realização da idéia de sistema nacional de ensino no Brasil do século XIX: as condições materiais precárias decorrentes do insuficiente financiamento do ensino. Com efeito, durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Império, entre 1840 e 1888, a média anual dos recursos financeiros investidos em educação foi de 1,80% do orçamento do governo imperial, destinando-se, para a instrução primária e secundária, a média de 0,47%. O ano de menor investimento foi o de 1844, com 1,23% para o conjunto da educação e 0,11% para a instrução primária; e o ano de maior investimento foi o de 1888, com 2,55% para a educação e 0,73 para a instrução primária e secundária (CHAIA, 1965, pp.129-131). Era, pois, um investimento irrisório. Não obstante isso, a consciência da importância da educação se expressava na percepção de que "na instrução pública está o segredo da multiplicação dos pães, e o ensino restitui cento por cento o que com ele se gasta" (Almeida Oliveira, sessão de 18 de setembro de 1882 do Parlamento, apud CHAIA, 1965, p.125). E propostas não faltaram. Tavares Bastos, considerando que "não há sistema de instrução eficaz sem o dispêndio de muito dinheiro", propôs em 1870: "Assim como cada habitante concorre para as despesas de iluminação, águas, esgotos, calçadas, estradas e todos os melhoramentos locais, assim contribua para o mais importante deles, a educação dos seus concidadãos, o primeiro dos interesses sociais em que todos somos solidários". A partir daí apresenta um plano de criação de dois tipos de impostos: o local e o provincial. Essa proposta foi retomada por Rodolfo Dantas, em 21/08/1882 e pela Comissão de Instrução Primária, tendo como relator Rui Barbosa (IBIDEM, pp.82-87). Mas, dada a "mania de se quererem os fins sem se empregarem os meios necessários e próprios..."(Moraes Sarmento, 1850) resultou que "nenhum país tem mais oradores nem melhores programas; a prática, entretanto, é o que falta completamente"(Agassiz, 1865). E Rui Barbosa constatava em 1882: "O Estado, no Brasil, consagra a esse serviço apenas 1,99% do orçamento geral, enquanto as despesas militares nos devoram 20,86%". Dessa forma, o sistema nacional de ensino não se implantou e o país foi acumulando um grande déficit histórico em matéria de educação.

3. A mentalidade pedagógica
Entendida como  a unidade entre a forma e o conteúdo das idéias educacionais, a mentalidade pedagógica articula a concepção geral do homem, do mundo, da vida e da sociedade com a questão educacional. Assim, numa sociedade determinada, dependendo das posições ocupadas pelas diferentes forças sociais, estruturam-se diferentes concepções filosófico-educativas às quais correspondem específicas mentalidades pedagógicas. Na sociedade brasileira da segunda metade do século XIX, não obstante as diversas correntes filosóficas e, na expressão de Silvio Romero, o bando de idéias novas que agitou o país especialmente nas duas últimas décadas do Império (CRUZ COSTA, 1967, pp.97-122), três mentalidades pedagógicas se delinearam com razoável nitidez: as mentalidades tradicionalista, liberal e cientificista. Destas, as duas últimas correspondiam ao espírito moderno que se expressava no laicismo do Estado, da cultura e da educação (BARROS, 1959, pp.21-36). Nesse contexto, era de se esperar que os representantes dessas mentalidades de tipo moderno, empenhados na modernização da sociedade brasileira, viessem a formular as condições e prover os meios para a realização da idéia de sistema nacional de educação. No entanto, a mentalidade cientificista de orientação positivista, declarando-se adepta da completa "desoficialização" do ensino, acabou por se converter em mais um obstáculo à realização da idéia de sistema nacional de ensino, o mesmo ocorrendo com a mentalidade liberal que, em nome do princípio de que o Estado não tem doutrina, chegava a advogar o seu afastamento do âmbito educativo.
Conclui-se, pois, que as dificuldades para a realização da idéia de sistema nacional de ensino se manifestaram tanto no plano das condições materiais como no âmbito da mentalidade pedagógica. Assim, o caminho da implantação dos respectivos sistemas nacionais de ensino, através do qual os principais países do Ocidente lograram universalizar o ensino fundamental e erradicar o analfabetismo, não foi trilhado pelo Brasil. E as conseqüências desse fato se projetam ainda hoje deixando-nos um legado de agudas deficiências no que se refere ao atendimento das necessidades educacionais do conjunto da população.

Referências:
ALMEIDA, J.R.P., História da instrução pública no Brasil (1500-1889). Brasília/São Paulo, INEP/PUC-SP, 1989.
ALVES, I., Vida e obra do barão de Macahubas. São Paulo, Nacional, 1942.
BARROS, R.S.M., A ilustração brasileira e a idéia de universidade. São Paulo, Boletim No. 241 da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da USP, 1959.
BARROSO, J.L., A instrução Pública no Brasil. Rio de Janeiro, Garnier, 1867.
CARTOLANO, M.T.P., Benjamin Constant e a instrução pública no início da República. Campinas, UNICAMP, Tese de Doutorado, 1994.
CHAIA, J., Financiamento escolar no segundo império. Marília, Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Marília, 1965.
CRUZ COSTA, J., Contribuição à história das idéias no Brasil. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1967.
MACHADO, M.C.G., O projeto de Rui Barbosa: o papel da educação na modernização da sociedade. Campinas, UNICAMP, Tese de Doutorado, 1999.
PAIVA, V.P., Educação popular e educação de adultos. São Paulo, Loyola, 1973.
REIS FILHO, C., A educação e a ilusão liberal. Campinas, A. Associados, 1995.
SAVIANI, D., Educação brasileira: estrutura e sistema. Campinas, Autores Associados, 1996.
SAVIANI, D., "História das idéias pedagógicas". In: FARIA FILHO, L.M.(Org.),
Pesquisa em história da educação. Belo Horizonte, HG Edições, 1999.
SCHELBAUER, A.R., Idéias que não se realizam: o debate sobre a educação do povo no Brasil de 1870 a 1914. Maringá, EdUEM, 1998.
XAVIER, M.E.S.P., Poder político e educação de elite. São Paulo, Cortez, 1990.